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    拆村并居及其發展主義邏輯 ——“被上樓”的農村、農民與農業

    葉敬忠、孟英華 · 2020-06-18 · 來源:發展研究
    拆村并居 收藏( 評論() 字體: / /
    近期,山東合村并居運動引起武漢大學賀雪峰教授等學者的關注和討論,這一運動是“土地增減掛鉤”政策的延續。2012年發表的本篇論文指出,該運動在一些地方隱含著發展主義的邏輯。 隨著對經濟增長的迫切需求和發展主義話語的不斷滲透,以城鎮化、工業化和現代化為特征的發展主義逐漸主導了我國的社會變遷。在此背景下,越來越多的耕地和農村宅基地被轉化為城市用地,農用地與工用地(城用地)之間的矛盾

      

      近期,山東合村并居運動引起武漢大學賀雪峰教授等學者的關注和討論,這一運動是“土地增減掛鉤”政策的延續。2012年發表的本篇論文指出,該運動在一些地方隱含著發展主義的邏輯。

      

      隨著對經濟增長的迫切需求和發展主義話語的不斷滲透,以城鎮化、工業化和現代化為特征的發展主義逐漸主導了我國的社會變遷。在此背景下,越來越多的耕地和農村宅基地被轉化為城市用地,農用地與工用地(城用地)之間的矛盾也日趨凸顯。在土地資源總量有限的情況下,為了調和社會經濟發展和耕地資源保護之間的關系,“城鄉建設用地增減掛鉤”政策應運而生。

      然而,在增減掛鉤政策的支持下,征地拆遷再一次席卷全國不少地方。學界對這一問題的關注和討論大多集中在制度的不完善和失地農民的安置補償等方面。但是,問題的根源其實還與人們長期以來深信不疑的發展主義思維密切相關,這也正是本文要闡述的核心思想。

      1

      “增減掛鉤”:尋找土地的“金鑰匙”

      近年來,我國耕地保護與城市化用地的矛盾日益凸顯。如何“找地”,以達到既能滿足城市化發展的需要、又不危及糧食安全所需的耕地,已成為國土等部門的難題和重要任務。“增減掛鉤”政策一經出臺,立刻成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。

      2010年7月,在大連召開的國土資源廳局長會議上,主管領導稱,解決地方經濟發展對土地需要的迫切問題,主要方式之一就是增減掛鉤試點。增減掛鉤從一定程度上滿足了地方對經濟發展帶來的用地需求。

      “增減掛鉤”的思路最早出現在國務院2004年的28號文件中。2005年10月11日,國土資源部下發了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》。2008年6月27日,國土資源部頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。2006年4月,山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點。2008、2009年國土資源部又分別批準了19省份加入增減掛鉤試點。2010年的《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點 切實做好農村土地整治工作的通知》肯定了掛鉤政策的積極作用,但明確要求堅決糾正在試點過程中出現的“擅自擴大試點范圍”、“突破用地指標”、“循環使用周轉指標”、“違背農民意愿”等問題。

      按照2008年國土資發138號文件,“城鄉建設用地增減掛鉤”是指,

      依據土地利用總體規劃,將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區,通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積,提高耕地質量,節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標。(國土資源部,2008)

      總的來看,土地增減掛鉤政策的背景是,國家為了守住18億畝耕地的紅線,對一定行政區域內的建廠(工業化)和蓋房(城市化)用地實行指標控制,如果指標內的土地不夠用,則準許通過將農村建設用地復墾增加耕地的辦法,擴大城市城鎮建設用地面積,即農村“非轉農”土地與城市“農轉非”土地掛鉤。而農村建設用地復墾,主要是將農民宅基地復墾為耕地,進而引發農民“被上樓”現象。在一些地方,該政策成為“以地生財”的新途徑,受到地方的歡迎。

      

      2

      “增減掛鉤”的實施與影響

      增減掛鉤對農村拆舊地塊上的農民來說,意味著祖傳宅基地上的房屋被拆而“上樓”集中居住;對于城鎮周圍建新地塊上的農民來說,則意味著失去土地,并被拆遷安置。

      為了解“增減掛鉤”政策出臺后的征地拆遷狀況與社會對此的關注程度,我們通過以“征地”、“失地”、“拆遷”為關鍵詞進行搜索,將2008年國土資源部頒布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》開始到2012年,作為一個觀察周期,結果發現,對有關農村土地征用拆遷的網絡報道篇數增加了近6倍。

      媒體報道從征地拆遷的成就,逐漸轉向了征地拆遷所帶來的問題。圍繞失地農民問題,人們開始直面失地帶給農民的生計困境,并討論征地拆遷運動的“重經濟”而“輕民生”行為。那么,“增減掛鉤”式征地拆遷對“三農”來說到底意味著什么?

     

      3

      失去庭院的農村

      我國絕大部分農村的農民從事大量的農業生產活動,農村居民點以村莊為主要形式,村民住宅以獨立庭院為主。這是在長期的農業文明中形成和發展起來的,通過漫長的歷史演化同農村居民的日常生活與生產方式之間形成了高度的適應性,其包含著深厚的文化內涵與鮮明的民族風格。

      然而,愈演愈烈的“被上樓”運動,以現代城市規劃取代長期形成的村莊布局,用現代城市的生活方式與文化試圖改變長期形成的農村生活方式與農村文化。“被上樓”后的農民雖然依舊是農民身份,但卻失去了農民的生活方式與文化特質。農民“被上樓”集中安置后,不再能夠方便地利用豬圈、雞舍、牛棚、屋頂和前院等曬谷場,也不再擁有寬敞而錯落有致的農家宅院。個人與家庭的生活空間、社區與鄰里的公共空間被高度壓縮,同時還拉大了農民住所與土地之間的距離,增加了農民的生產成本與勞動負擔。

      此外,在一些地區,“被上樓”運動還對具有保護價值的地域文化、民族風俗和生態文明造成了一定程度的破壞。

      

      4

      “被上樓”的農民

      以集中安置的方式改變農民原有的生活方式與生活空間,對農民原有的住房、宅基地和土地予以征用,在一定程度上剝奪了農民用以維持生計、擴大生存空間及抵御風險的各種資源。在這個過程中,失去土地和附著在土地之上的各種生產、生活資源的農民,被拋入到一個充滿風險與不確定性的生存環境中。

      首先,農民的生活成本增加、收入來源減少,甚至可能因“上樓”而面臨債務。住進小區樓房的農民,失去了作為日常生計重要來源的庭院。例如,菜地、雞舍和畜棚被綠化草坪所取代,原先自給自足且能帶來些許經濟收入的蔬菜、禽蛋,如今要從市場上購買,垃圾清理費、水電費、燃料費、物業費等增加了農民的生活負擔。正如山東某位農民所言,“沒了牲口和家畜,做飯暖炕又不能燒柴”,他粗略估算了一下,住樓開支每年至少要多花5000元。一些農民還需要額外添錢購置小區住房,并因此被迫舉債。

      其次,“被上樓”的農民在失去村莊環境的同時,也失去了部分社會資本與文化歸屬。居住方式與生活方式的改變,使鄰里關系弱化,割斷了農民與鄉土的聯系,部分地區的文化習俗因失去了生活的土壤而難以為繼。

      最后,在我國現階段社會保障覆蓋面不到位的情況下,土地發揮著重要的社會保障功能。但部分地區在未經村民知情或同意的情況下,強制處置村民集體所有的土地,在一定程度上損害了村民的人身與財產權利。

      

      5

      農業生產與糧食安全

      保住18億畝耕地紅線是我國糧食安全戰略的基礎。國土資源部于2009年3月在全國范圍內部署開展了“保經濟增長、保耕地紅線”的行動,堅持實行最嚴格的耕地保護制度。土地增減掛鉤政策的出臺也是作為協調耕地保護與經濟發展二者關系的舉措之一。

      然而,令人擔憂的是,各地草草整理復墾出的宅基地,是否足以替換被城鎮化過程中占用的肥沃土地尚不得而知。但在部分地區,農民卻因被搬遷到較遠的小區而面臨耕種不便的難題。例如,山東省某農民在“被上樓”后,要拿著鐮刀從三樓的住房走出,在擠滿農用車的樓道里找出自己的那輛,再去兩公里外的農田干活。

      土地數量的減少和質量的退化,再加上由于“被上樓”所帶來的額外成本與勞動負擔嚴重損害了農民種田的積極性,農民因此對農業生產應付了事,甚至將土地棄耕拋荒都是可以想見的。各地在實施土地增減掛鉤政策時,在多大程度上真正考慮了國家的糧食安全,值得考慮。

      

      6

      利益與風險再分配

      占有土地與失去土地的過程意味著利益與風險在不同群體間的再分配。部分地方利用“土地增減掛鉤”政策,以低價格獲取土地后,再將其高價出讓以實現土地財政,變公共利益為部門利益和商業利益,實現了土地從農民向地方部門和資本的轉移,同時通過城市化政績和發展指標以獲得政治資本,而風險則留給了失去土地和社會保障的農民。

      詹姆斯·斯科特指出,農村社會擁有很多應對自然災害等不確定因素所致生存風險的“退卻方案”。例如,農民可以在庭院種植蔬菜和飼養畜禽,可以從事捕魚和森林采集等輔助活動來補充生計。此外,土地除了生產糧食之外,還發揮著多樣化的功能。但在以城市化為目的的征地拆遷等不可逆的干預措施下,這些“退卻方案”可能不復存在,進而使農民因缺乏應對策略與資源而變得更加脆弱。

      原中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出,“傳統農村的宅院、村邊、地頭,都是農民創造收入的場所,甚至是大部分的日常生活消費都來自于此。進入新社區,這部分收入沒有了,而生活費用的開支卻明顯增加,‘連喝口水都要花錢’了。如沒有新的就業機會和新的收入來源,能否長期維持就是個大問題。”

      

      7

      “增減掛鉤”的發展主義邏輯

      在條件合適和農民愿意的情況下,開展“土地增減掛鉤”可以產生積極作用。但是,在有些地方,“增減掛鉤”主要服務于“發展主義”信仰。我們需要反思“增減掛鉤”背后所隱含的“發展主義”邏輯。

      發展主義是一種現代性的話語和意識形態,指的是一種將經濟增長等同于社會進步的信念,這種信念在向全球的蔓延過程中,通過將“發展”簡單地等同于經濟增長,盲目追求GDP提高,在標榜實現未來“美好生活”的同時,卻在全球范圍內迅速形成一種不均衡的經濟格局和不合理的交換——分配體系。

      很多學者在對發展主義進行深刻反思后指出,發展主義從根本上忽視了發展是一個全面、綜合、復雜的統一體,除了經濟因素以外,發展還應該包括政治、文化、社會和生態等因素,其核心目標應該是實現人的發展。

      首先,發展主義將“經濟增長”作為考量一切的唯一標準,而經濟增長又被簡單化為GDP。城市被普遍認為能夠比農村創造出更多的GDP,更能拉動GDP的增長。因此,有的地方出現了“增減掛鉤”的“拆村莊、建小區”的創造GDP運動。

      其次,發展主義將農業、農村與農民視為有問題的、需要改造的對象。在發展機器“將社會現實問題化”的作用下,農村土地利用形態被描述為“破碎、凌亂、利用率不高、經營效益低、浪費嚴重”,進而為大規模征用農村土地奠定了基礎。農村民居被描述為“散、亂、空、低效”,進而為拆村并居奠定了基礎。同樣,增減掛鉤政策以及其它土地征用行動,都伴隨著“合理規劃農村布局”或“合理統籌城鄉建設”的技術化邏輯。

      最后,發展主義作為一種現代性霸權話語,構建了我們的現實,支配了我們的價值。發展主義在城鄉關系上,表現為要求農村向城市看齊,甚至為了城市建設犧牲農村和農民的利益。現代性使人們消除“差異性”,追求“同質化”,而鄉村社會則被視為應被加以改造的、現代性的“他者”。在某種程度上,建設用地擠占農民宅基地的邏輯,是現代性對傳統鄉土社會多元化生產生活方式的徹底瓦解,是現代戰勝傳統的呈現。

      

      8

      新發展模式

      針對占用農民宅基地、讓農民“被上樓”的行為,早在2010年“兩會”期間,陳錫文就疾呼要“急剎車”。我國經歷了三十余年的快速經濟增長,也伴隨著一系列社會問題。如何應對和解決這些問題,需要我們審視發展的歷程。那么,是否可能扭轉以經濟增長為唯一目標的發展主義理念和模式,轉而探索新的發展模式呢?

      需要說明的是,扭轉發展主義思維或是尋求新的發展模式,并非是在否定經濟增長,更不是否定發展。我們討論的是,在追求經濟增長的同時,需要給社會公平、傳統文化、生態環境等其他方面留以足夠的空間,只有經濟、政治、社會、文化、生態等各個方面得到全面協調發展,人類對美好生活的追求才有可能實現。

      在發展實踐中,以普通老百姓的利益為主要出發點來設計和評價社會發展政策,應成為社會發展政策研究和制定過程中的基本原則。

      在實施涉及幾億農民生計的發展政策時,我們可以參考詹姆斯•斯科特的兩點建議,一是要小步走,盡可能邁小步,停一停,退后觀察,然后再計劃下一小步的行動;二是鼓勵可逆性,即鼓勵那些一旦被發現有問題就很容易被恢復原狀的發展活動。

      面對“增減掛鉤”等拆遷征地問題,有的學者堅信可以采取合理的經濟補償辦法來解決。針對這一思維,下面的這個故事或許可以給我們以啟發。

      一位老太太帶著她的貓在馬路上散步,突然一個男子開車疾駛而來,把貓給撞死了。男子連忙停下來,抱歉地說:“大娘,我愿意補償您。”“那太好了,你捉老鼠的本領怎么樣?”

      原文:葉敬忠、孟英華,《土地增減掛鉤及其發展主義邏輯》,《農業經濟問題》,2012年第10期。有刪改。參考文獻和注釋見原文,此處省略。

      作者:葉敬忠,中國農業大學人文與發展學院教授、博士生導師; 孟英華,中國農業大學人文與發展學院2010級研究生。

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