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    美前國防部長 | 美國外交政策的過度軍事化

    羅伯特·蓋茨 · 2020-06-19 · 來源:法意讀書
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      自冷戰結束以來,華盛頓當局在自身外交政策制定上有兩大根本缺陷:其一是其過分依賴軍事手段,而嚴重忽視了自身的非軍事權力手段;其二是其仍在運用為冷戰設計的國家安全結構和官僚機構來制定和實施外交政策。在此次新冠疫情中不難發現,美國的全球領導力進一步缺失,美國前國防部部長羅伯特·蓋茨(Robert Gates) 于2020年6月5日在《外交事務》雜志(Foreign Affairs)發表《美國外交政策的軍事化》(The Overmilitarization of American Foreign Policy)一文,認為美國應當重拾世界領袖身份,而在此之前應當恢復和更新一系列的非軍事權力手段,與此同時還應當加強及重組國務院。

      美國總統唐納德·特朗普決定獨自應對新冠病毒的行徑,實則為美國全球領導力減弱的最新表現。事實上,共和黨與民主黨早在疫情席卷全球之前就達成了共識,即華府應當減少在海外的承諾,并將精力聚焦在國內問題上。除了特朗普的支持者之外,眾多美國人早已對無休止的戰爭和干涉國外事務失去了耐心。在他們眼中,美國在與盟友之間的關系中扮演著被利用的角色,由此產生的國際領導力成本更使得美國債臺高筑。

      不容置喙,當今的美國在經濟和軍事方面仍然是世界上最強大的國家。然而,在冷戰結束和蘇聯解體后的近30年,其在多個領域面臨著挑戰:中國和俄羅斯正在強化他們的軍事實力,并尋求進一步擴大他們的全球影響力;朝鮮在東亞構成了日益復雜的核威脅,伊朗在中東儼然已成為一個常態化的對手;經過19年的戰爭后,數千名美國大兵仍駐扎在阿富汗和伊拉克,面對的是伊斯蘭國(ISIS)持續不斷發動的恐怖襲擊;最強大的盟友——歐盟,現在正被其深刻的內部分歧所困擾;而現在,地球上幾乎每個國家都在努力應對新冠疫情爆發的后續影響。

      若沒有美國重新發揮領導作用,這些挑戰將會愈發膨脹,直至形成一個自相殘殺、強權決定是非的世界,而由國際合作與和平解決爭端所塑造的現世世界則會蕩然無存。但若美國想重新發揮領導作用,則必先解決自冷戰結束以來自身外交政策的根本缺陷:其一,華府過分依賴軍事手段,而嚴重忽視了非軍事權力手段;其二,華府仍在運用為冷戰設計的國家安全結構和官僚機構來制定和實施外交政策,而這套系統自上世紀40年代以來幾乎沒有任何改變。因此,若沒有更大程度上的軍事制約以及機構重組和改革,美國政治家和政策制定者將越來越難以說服美國民眾支持該國扮演全球領導角色,即便扮演該角色的初衷是保護美國安全與經濟利益。而沒有美國的領導,未來將是一片漆黑。

      腦力與體力的雙重恢復

      強大的軍事實力是保障美國其他實力的基礎,因此每一位總統都必須確保美國軍隊是世界上最強大、技術最先進的,并且有能力應對來自非國家行為體和大國的威脅。然而新冠疫情的爆發迫使美國政府削減國防開支,致使完成上述目標將會變得愈發困難。

      與建立和維持一支強大的軍隊同樣重要的是,知道何時以及如何使用它。當面臨是否使用軍隊的決定時,總統必須更好地定義目標。例如,軍隊的任務是什么?資源是否充足?如果任務發生變化,就像克林頓總統時期干預索馬里事務(從饑荒救濟到建立和平和改善治理)以及小布什總統時期干預伊拉克事務(從推翻薩達姆·侯賽因到占領、鎮壓叛亂和國家建設),那么所使用的資源是否也有相應的變化?愿景和能力是否能夠相匹配,以致于類似阿富汗那樣的情景不再發生?

      從過往幾十年的經歷來看,為這些問題找到正確答案著實困難。事實上,任何軍事干預的目標都必須明確,并且戰略和資源必須足以實現這一目標。出于對國內政治的敏感,總統有時傾向于使用僅能避免失敗但不足以取得成功的軍事力量,這種做法不僅在戰略上不明智,而且不道德。美國軍人的生命不能僅僅被用于處理一些簡單的事務,也不能被浪費在毫無誠意或沖動的行動上。《星球大戰》中尤達大師(Yoda)的話很適用于軍事力量的使用,其言道:“做和不做之間二選一,絕無嘗試的機會。”

      與此同時,總統們必須特別警惕“使命蠕變”,即逐步擴大軍事努力,以實現未在計劃之內的、更雄心勃勃的目標。通常情況下,一旦實現了既定的目標,總統就會有勇氣追求更寬泛的目標,這種貪功致敗不僅發生在1993年美國向索馬里派遣部隊防止人道主義災難和在1994年推翻海地的軍事獨裁后,同時也發生在2001年美國派軍推翻塔利班政權和在2003年推翻伊拉克薩達姆政權后。

      為防止無辜平民被屠殺而進行的軍事干預,成為冷戰結束后美國使用武力最為頻繁的理由之一。但這些軍事干預本身也帶來了一系列棘手的問題,因為在進行軍事干預之前,領導人必須評估美國的核心利益是否真的受到威脅、目標的現實程度、其他國家是否愿意提供援助、潛在人力和財力成本,以及美軍地面部隊可能出現的突發狀況。雖然以上這些都是棘手的問題,但必須睜大眼睛加以解決。因此,除了保護重要的國家利益之外,使用美國軍隊的門檻應該非常高。

      一些左翼人士相信,美國應該通過軍事干預保護平民,就像其在利比亞、蘇丹和敘利亞所做的那樣。一些右翼人士主張對伊朗或朝鮮使用武力,或者向烏克蘭和敘利亞反對派提供大規模軍事援助。無視任意一方的總統或被視為道德確實,或被視為懦夫。

      缺乏計劃性的軍事干預的后果可能是帶有毀滅性的。以我一直反對的2011年美國對利比亞的干預為例,當奧巴馬總統決定干預利比亞事務時,其領導的政府便已經犯了兩個戰略性錯誤。第一個錯誤是擴大北約最初的人道主義任務,從簡單地保護利比亞東部人民不受利比亞總統穆阿邁爾•卡扎菲(Muammar al-Qaddafi)軍隊的影響擴大到推翻利比亞政權。北約本可以在首都的黎波里和東部城市班加西之間劃出一條分界線,通過禁飛區的設置和對卡扎菲地面部隊的攻擊不僅可以有效保護東部的叛軍,不摧毀首都的黎波里,還可能達成某種政治和解。

      正如我當時所說,卡扎菲已經放棄了他的核計劃,并對美國的利益構不成任何威脅。毫無疑問他是一個令人憎惡的和惡毒的獨裁者,但是隨著卡扎菲政府的崩塌,超過2萬個可攜帶式防空導彈以及不計其數的武器從他的武器庫流向了非洲以及中東地區,不僅導致利比亞國內在2014年爆發內戰,陷入多年動蕩,也間接性地促成ISIS的崛起,并為俄羅斯重塑決定利比亞未來創造了機會。如今,利比亞依舊混亂,就像在索馬里、海地、阿富汗和伊拉克發生的那樣,美國在利比亞的“使命蠕變”帶來只有無盡的麻煩。

      第二個戰略錯誤是奧巴馬政府在重建后卡扎菲時期的政治秩序以及建立一個正常運轉的政府方面并未發揮任何的實效。(諷刺的是,奧巴馬曾在早些時候曾批評布什未能為后薩達姆時代的伊拉克進行妥善規劃)倘若利用非軍事手段,美國政府可以采取一些有用的措施,比如通過美國的訓練任務幫助利比亞軍隊重組、增加聯合國利比亞支助團的作用、設計利于社會和地區融合的選舉制度以及限制埃及和海灣國家在2014年內戰爆發前后的干預。

      卡扎菲政權崩潰后,美國確實向利比亞提供了有限的援助,其中大部分用于治療戰斗中的受害者以及定位武器庫存。2012年9月,威爾遜中心(Wilson Center)的一份報告提及了美國幫助利比亞的30個不同的非軍事項目,重點包括制定新憲法、建立透明的司法體系、改善金融治理、促進經濟增長以及保障化學武器的安全和銷毀。但美國政府從來沒有為這些措施籌集到足夠的資金。而事實上,根據威爾遜中心(Wilson Center)的數據,從2011年的美國干預利比亞到2014年利比亞內戰爆發之間的三年里,倘若實行這些措施,成本僅需2.3億美元,相比較而言,美國在2011年3月至10月短短七個月時間內,在利比亞的軍事行動成本高達10億美元。不難發現,問題的癥結在于非軍事任務的重要性與其可用資金之間存在不匹配。

      在2011年夏秋兩季,美國及其盟友本可以通過諸多非軍事方式停止戰斗,幫助利比亞順利實現過渡,但是由于缺乏計劃、資金以及欲望,華府在使用非軍事權力手段時猶豫不決,而這種情形在冷戰后已然成為了常態。北約—阿拉伯聯盟轟炸利比亞后不留下半點云彩,徒留利比亞人面對無垠的斷壁殘垣,而這進一步使得該地區逐漸變得不穩定,進而演化成為恐怖分子的新基地。奧巴馬本人也對這次軍事干預做出了最嚴苛的判斷,他認為未能為后卡扎菲時代的利比亞做好計劃是他總統任期內最嚴重的錯誤。

      整個軍火庫

      冷戰后過度軍事化令人吃驚的原因在于,美國政策制定者竟然未能從過去70年中吸取教訓。美國取得冷戰勝利并不是依靠軍事實力,而是依靠更微妙的權力手段。冷戰是在歷史上最大規模的軍備競賽的背景下發生的,但美蘇之間實際上從未發生過重大的直接軍事沖突,只是在朝鮮、越南和其他地方發生了代理人戰爭。據大多數歷史學家估計,蘇聯的直接行動造成的美軍死亡人數不到200人。由于核武器的存在,若兩國發生任何形式的熱戰則都將帶來毀滅性的結果,因此美蘇之間的競爭是通過代理人進行的,即使用非軍事權力手段進行的。

      自冷戰結束以來,這些非軍事手段已然被扔至一旁。但是,隨著當今大國的軍事擴張和現代化,如果美國足夠聰明和幸運,那么其將會與中國在諸多非軍事領域展開長期競爭,而那些在此之前動用過的非軍事手段必須得到恢復和更新。

      外交就像強大的軍事一樣,是增強國家實力不可或缺的武器。多年來,國會一直壓榨國務院的資源(小布什政府除外),而白宮也經常排擠該機構,不滿足其所提出的預算需求。包括國務院內部人士在內的一些批評人士認為,由于國務院已經變得過于官僚主義,進行一場深遠的改革勢在必行。與此同時,任何加強美國非軍事手段的努力,都必須以一個更強大的國務院為核心。

      美國的經濟實力提供了更多的非軍事手段來實現“大棒加胡蘿卜”政策。二戰后,美國主導建立了以其為核心的、旨在加強國際經濟協調的一系列機構,包括國際貨幣基金組織和國際復興開發銀行(之后其為世界銀行的一部分)。在整個冷戰期間,美國是自由貿易和全球貿易體系的主要倡導者。

      但是冷戰結束之后,美國對自由貿易的態度陡然發生了變化。國會難以批準自由貿易協定,即使對象是諸如加拿大、墨西哥等一些友好國家。相反,美國總統們開始把自身的經濟實力視作為一種施加懲罰的手段。冷戰結束以來,華府通過針對性貿易和金融限制等方式,對數十個國家實施了經濟制裁,以謀求改變其國家行為。如今的特朗普更是對幾乎所有多邊組織都抱有敵意,并將美國的經濟實力武器化,與盟友和對手展開關稅戰。

      不僅如此,特朗普政府還試圖削減對外援助。盡管公眾一直對把錢花在國外而不是國內持懷疑態度,但不得不承認,這種援助仍是一個相當有效的手段。但冷戰結束后,美國國際開發署(U.S. Agency for International Development)的規模不斷縮小。1993年,當我從中央情報局(CIA)局長的位置上退休時,美國國際開發署(USAID)有超過1.5萬名員工,其中大多數是在一些環境危險且惡劣的發展中國家工作的專業人員。但當我在2006年以國防部長的身份回歸政府部門時,美國國際開發署的雇員已經縮減至3000人,其中大部分是管理承包商。

      縮減美國國際開發署的規模意味著美國單方面放棄了一個重要的權力手段。相比之下,如今的中國更善于利用其發展項目來培養外國領導人,以增加接觸機會和擴大影響力。“一帶一路”項目便是個很好的見證,該項目在2019年涵蓋了115個國家,預計成本超過1萬億美元。

      冷戰結束后,美國新聞署和美國的總體戰略通信能力也同樣遭到了削弱。冷戰期間,美國新聞署成立了以圖書館為基礎的全球網絡,在其中存放在關于民主、歷史、美國文化和其他各種主題的書籍和雜志。與此同時,該機構旗下的美國之音(Voice of America)不僅向全世界廣播新聞和娛樂節目,還向數以百萬計的民眾提供客觀性的時事新聞。總的來說,美國新聞署和它的許多分支機構和節目覆蓋了地球上的每一個角落,而這恰恰是一個精致,且富有成效的權力手段。

      然而,2001年美國新聞署被取消,剩余的機構被歸化至國務院,而這一舉措直接導致美國的公共外交與冷戰時期相比失色許多。不同于中國和俄羅斯,當下的美國缺乏一種有效的戰略來傳達信息以及對抗競爭對手。

      如今科技的發展使得早期的工具看起來像是史前產物,而各國的政府也憑借技術的優勢試圖干涉其他國家的事務。例如,俄羅斯發動了復雜的黑客攻擊和虛假信息活動以干預2016年英國脫歐公投、2016年美國總統大選和2017年法國總統大選。雖然美國擁有同樣的技術,但卻缺乏一種應用它們的策略。

      網絡戰已經成為各國武器庫中最強大的武器之一,其使得各國有能力滲透敵國的軍事和民用基礎設施,干擾民主進程,并加劇國內分歧。俄羅斯人在這方面做的尤其出眾,他們曾對愛沙尼亞、格魯吉亞、烏克蘭等國發動過網絡攻擊。美國正在發展防御網絡攻擊的能力,但它也需要不時地采取攻勢,特別是針對主要競爭對手,威權政府必須得自食其果。

      該到革新的時刻了!

      美國的決策者有很多非軍事手段可以使用。但如果華盛頓方面不徹底改革其過時的國家安全機制,這些手段將無法應對未來的挑戰。現在美國的安全機制仍基于1947年所頒布的《國家安全法》,該法案創建了國防部、美國空軍(作為一個獨立的軍事部門)、中央情報局和國家安全委員會(NSC)。但是該安全機制早已過時,例如其缺乏監管國際經濟政策的正式部門或機構。總統們總是強調用“整體政府”的辦法去解決問題,即將動用政府部門和各個分支機構的龐大資源,但除了涉及到軍事問題之外,這種集體行動其實就是一種欺騙性行為。事實上,政府并沒有能力去指揮它的所有權力手段。

      國務院應該成為美國國家安全政策中非軍事手段的核心。盡管國務院和美國國際開發署的工作人員歷來都是政府中最富有才華的人,但從組織的角度來說,這兩個機構簡直是噩夢。國務院內部官僚作風嚴重,這不僅讓最優秀的人才灰心喪氣,而且極大地阻礙該機構的靈活性,使其不能優化資源配置。例如,在柏林、倫敦、巴黎和羅馬這樣舒適的地方工作的人供過于求,而在安卡拉、北京、開羅、新德里或其他主要發展中國家的首都工作的人則遠遠不夠。官僚文化扼殺了創造力,這就解釋了為什么許多國務卿出于各種實際目的,對一些國務院的專業人員避而遠之。為了增強自身實力,國務院必須改革其招聘和培訓人員的方式,并改變其內部文化,以吸引年輕的獨立思考者。與此同時,國務院還需要進行一次大規模的官僚機構重組和文化重組,然后大幅增加其資金和人員數量。

      經歷過重組以及加強后的國務院將成為管理政府所有涉及動用非軍事資源解決國家安全問題的中心。小布什政府應對非洲艾滋病的案例是一個典型,雖然諸多機構參與其中,但總統授權國務院的一個政府官員負責控制預算,以及協調所有機構以期形成一次有效的集體運動。有些人可能會認為國家安全委員會及其工作人員應該扮演這個角色。作為曾在國家安全委員會為四位總統工作過的人,我不同意這種觀點。所需的整合和集中必須涵蓋日常管理、業務運作、預算整合以及各方面的協調,而這大大超出了國家安全委員會的能力和權限。

      歷屆美國總統都對美國國際開發署的不足和失敗感到沮喪,這也一定程度上可以解釋為何布什要成立千年挑戰公司(Millennium Challenge Corporation)來援助那些“廉潔執政、服務人民、自由經濟”的國家。即使千年挑戰公司不會像一些保守人士呼吁的那樣接管美國所有的發展援助項目,但它選擇受援國及其項目的原則應該得到更廣泛的采納。如果接受美國援助的對象受到更嚴格的審查,特別是在他們對美國的價值觀和態度方面,那么國會可能會更愿意支持這類項目。出于發展的需求而對稀缺資源進行指向性分配并不是一種罪過(但是在發生自然災害或緊急情況后,美國會在任何需要的地方提供人道主義援助)。

      考慮到中國提出的“一帶一路”倡議以及其將發展中國家納入其發展軌道的諸多舉措,重振和調整美國發展援助更加緊迫。美國國際開發金融公司(U.S. International Development Finance Corporation)于2019年成立,作為一個獨立的政府機構,其旨在為私營機構在發展中國家的投資提供資金幫助,這充分體現了美國鼓勵私營部門向發展中國家投資努力。中國或許能夠向其他國家提供數十億美元的貸款,但美國擁有更強大的私營部門,它們不僅可以進行投資,還可以選擇符合受援國長期利益并且經濟上可行的項目。美國在經濟制裁方面做得很好,但它需要更聰明地使用經濟手段來贏得其他國家的支持。

      與中國和俄羅斯的非軍事競爭中,美國官員還需要考慮如何改革華府幫助建立的聯盟和國際組織,以使它們更好地服務于今日的美國目標。例如在北約問題上,美國應該繼續向其他成員國施壓,要求它們增加防務開支,但同時也要幫助盟國找到新的合作方式,以期實現軍事能力現代化。國際貨幣基金組織和世界銀行同樣值得認真注意,美國沒有理由離開它們,但是應該積極確保它們符合美國的利益,并且能夠有效和公平地運作。

      此外,如果美國想要有效地與威權政府競爭,它就必須徹底改變其公共信息。包括白宮、國務院、國防部、財政部、中央情報局和美國全球媒體機構在內的許多實體都參與戰略溝通,但大多數情況下它們各自為政,這直接導致了美國錯過了諸多機會。美國向世界其他國家傳達美國發展援助和人道主義援助計劃的規模和影響方面也做得很糟糕,包括那些使敵對政府統治的人民受益的計劃。例如,在1999年朝鮮饑荒期間,美國提供的糧食援助比世界其他國家加起來還要多,是中國提供的糧食援助的三倍,可這又有誰知道呢?美國需要大肆宣揚它的對外援助,美國不應默默無聞提供幫助,而應大張旗鼓宣傳自己。

      我們需要的是一個位于國務院內部的一個新的高層組織,類似于之前的美國新聞署。新的組織需要總統的授權,目的是利用所有可利用的資源,以期實現一致的戰略溝通。它將監督所有傳統和網絡信息,包括社交媒體,以及涉及對外政策的其他政府部門的所有公開聲明和為增進溝通所做的努力。

      美國權力的交響樂

      加強美國外交政策的非軍事手段不僅能夠促進美國的國家利益,還能創造新的、成本效益高、風險程度低的方式來行使美國在國際上的權力和領導地位。美國人希望擁有世界上最強大的軍事力量,但僅限于國家重大利益受到威脅時才使用。美國政界有一種觀點認為,冷戰后的總統們在解決海外挑戰時過于頻繁地求助于軍隊。雖然美國必須隨時準備捍衛自己的利益,但為了恢復國內對美國全球領導角色的支持,美國領導人在派遣世界上最優秀的軍隊參戰時必須采取更大限度的克制。美國軍方的使命不應該是試圖塑造其他國家的未來,也不是每一次暴行、每一次侵略行為、每一次壓迫或每一次危機都需要美國軍隊的介入的響應。

      最后,大多數美國人希望他們的國家不僅僅擁有強大的軍事實力和經濟實力,他們更希望美國被被其他國家視為世界上最堅定的自由倡導者。美國領導人在制定一項美國公眾支持的外交政策時,應該認識到使用一切可能的非軍事手段來鼓勵朋友和對手實現自由和改革的重要性,因為這些目標符合美國的國家利益。隨著機構重組以及更多資源的獲取,華府的非軍事手段可以促成一場非凡的權力交響曲。美國面臨與中國長期且多方面的競爭時,這些手段將是必不可少的。但是,即使美國官員實施了所有正確的軍事和非軍事手段,美國領導人、美國立法者乃至更廣泛的美國公眾仍然需要理解:美國的長期利益要求它接受全球領導的責任。

      文章來源:

      Robert M. Gates, The Overmilitarization of American Foreign Policy, Foreign Affairs , June 5, 2020

      網絡鏈接:

      https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-02/robert-gates-overmilitarization-american-foreign-policy

      譯者介紹

      李泓翰:華東師范大學2017級國際關系專業碩士生。法意讀書編譯組成員。在熱愛中分享,在聆聽中感知,設想未來的我們,定會比現在更加優秀吧!

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